Le implicazioni fiscali del Recovery package della Ue

Uno studio condotto da Alessandro Giovannini, Sebastian Hauptmeier, Nadine Leiner-Killinger e Vilém Valenta e pubblicato nel vol. 6/2020 del bollettino economico della BCE illustra le enormi potenzialità del Recovery plan approvato dalla Commissione e dal Consiglio Ue, potenzialità che vanno ben oltre le opportunità offerte dall’impiego, di per sé, dei fondi.

Per lo studio, il pacchetto di ripresa dell’UE rappresenta infatti un’importante pietra miliare nell’integrazione della politica economica europea. Il sostegno finanziario europeo da fornire è destinato ad avere un volume significativo in termini macroeconomici, per un totale di quasi il 5% del PIL dell’area dell’euro. Inoltre, la chiave di ripartizione assicura un più forte sostegno macroeconomico ai paesi più vulnerabili. Questa risposta coordinata della politica europea a COVID-19 è essenziale per evitare una ripresa disomogenea e una frammentazione economica, promuovendo al contempo la resilienza economica degli Stati membri. Infine, il modo in cui l’UE ha risposto alla crisi ha anche implicazioni per l’attuazione e la futura progettazione del quadro di governance europeo.

Come sappiamo il 21 luglio 2020 il Consiglio europeo ha approvato uno strumento eccezionale di recupero temporaneo noto come Next Generation EU (NGEU). Insieme al regolare Quadro finanziario pluriennale (QFP), la NGEU garantirà una risposta fiscale europea coordinata alle ricadute economiche della pandemia di coronavirus (COVID-19). Mentre il Piano europeo di ripresa economica del 2008 era inteso solo a coordinare i pacchetti di stimolo di bilancio nazionali che dovevano essere finanziati da ogni Stato membro, la NGEU stabilisce un modello di finanziamento congiunto per sostenere la spesa pubblica e le riforme nell’UE.

Per la NGEU, la Commissione Europea è stata autorizzata a raccogliere fino a 750 miliardi di euro sui mercati dei capitali per conto dell’Unione Europea. I fondi possono essere utilizzati per fornire prestiti fino a 360 miliardi di euro e sovvenzioni fino a 390 miliardi di euro. Questi saranno erogati fino alla fine del 2026 e rimborsati entro il 31 dicembre 2058. L’emissione NGEU aumenterà il debito in essere dell’Unione di un multiplo di circa 15 miliardi di euro, costituendo la più grande emissione mai effettuata a livello sovranazionale. Mentre i prestiti saranno rimborsati dagli Stati membri beneficiari, il Consiglio europeo ha convenuto di riformare il sistema delle risorse proprie e di garantire che i rimborsi delle sovvenzioni siano coperti da contributi basati sul reddito nazionale lordo e da nuove risorse proprie dell’UE.

Lo strumento per il recupero e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF) costituisce il nucleo della NGEU. L’intero portafoglio di prestiti e l’80% delle sovvenzioni saranno assegnati al Fondo di ripresa e resilienza, il cui scopo è di sostenere gli investimenti e le riforme negli Stati membri per aprire la strada ad una ripresa sostenibile e resiliente, promuovendo nel contempo le priorità verdi e digitali dell’Unione. La parte rimanente della NGEU sarà utilizzata principalmente per rafforzare i programmi di spesa dell’UE nell’ambito del QFP.

Per ricevere il sostegno finanziario nell’ambito del QFP, gli Stati membri dell’UE devono preparare piani nazionali di ripresa e di resilienza che definiscano il loro programma di riforme e di investimenti per gli anni 2021-23. Questi piani dovrebbero presentare pacchetti coerenti di riforme e progetti di investimento pubblico e affrontare le sfide individuate nel contesto del semestre europeo. Dovrebbero inoltre rafforzare il potenziale di crescita, la creazione di posti di lavoro e la resilienza economica e sociale dello Stato membro interessato. Il sostegno finanziario sarà erogato a rate quando saranno raggiunti i traguardi e gli obiettivi individuati in questi piani.

Il sostegno finanziario da erogare nell’ambito dell’ING è destinato ad avere un volume significativo in termini macroeconomici, pari a quasi il 5% del PIL dell’area dell’euro. L’idea è che il sostegno finanziario nell’ambito dell’ING sia pienamente impegnato entro la fine del 2023 ed erogato in gran parte nel periodo dal 2021 al 2024. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili, le sovvenzioni avranno un profilo temporale più concentrato rispetto ai prestiti. Sebbene vi sia ancora incertezza sulle implicazioni per i bilanci nazionali, l’ESN implicherebbe un’espansione fiscale basata sul debito di circa l’1% del PIL in media nell’area dell’euro nel periodo dal 2021 al 2024, nell’ipotesi che il sostegno venga utilizzato a livello nazionale per finanziare spese aggiuntive. A condizione che sia utilizzato per la spesa produttiva e accompagnato da riforme che favoriscano la crescita, l’UNGF non solo contribuirebbe a sostenere la ripresa, ma aumenterebbe anche la resilienza e il potenziale di crescita delle economie degli Stati membri in futuro. Nel 2021-22 i fondi saranno distribuiti sulla base del reddito pro capite e degli sviluppi passati della disoccupazione; per il 2023 gli sviluppi passati della disoccupazione saranno sostituiti dai cali del PIL reale osservati nel 2020-21. La distribuzione concordata dei fondi comporterà un notevole sostegno finanziario netto per i Paesi dell’area dell’euro che affrontano le maggiori sfide economiche e fiscali dopo la pandemia (cfr. grafico B)[3]. La Grecia sarà il maggiore beneficiario netto del sostegno del Fondo di solidarietà rispetto al PIL, ma anche la Spagna e l’Italia, che dovrebbero essere tra gli Stati più colpiti sia in termini di decessi che di ricadute economiche, riceveranno un notevole sostegno fiscale.

La chiave di ripartizione del FRR garantisce un più forte sostegno macroeconomico ai paesi più vulnerabili. Nel 2021-22 i fondi saranno distribuiti sulla base del reddito pro capite e degli sviluppi passati della disoccupazione; per il 2023 gli sviluppi passati della disoccupazione saranno sostituiti dai cali del PIL reale osservati nel 2020-21. La distribuzione concordata dei fondi comporterà un notevole sostegno finanziario netto per i Paesi dell’area dell’euro che affrontano le maggiori sfide economiche e fiscali dopo la pandemia. La Grecia sarà il maggiore beneficiario netto del sostegno del Fondo di solidarietà rispetto al PIL, ma anche la Spagna e l’Italia, che dovrebbero essere tra gli Stati più colpiti sia in termini di decessi che di ricadute economiche, riceveranno un notevole sostegno fiscale.

Una risposta politica europea coordinata a COVID-19 è essenziale per evitare una ripresa disomogenea e una frammentazione economica, promuovendo al contempo la resilienza economica degli Stati membri. La NGEU si aggiunge al QFP regolare del valore di circa 1.000 miliardi di euro per i prossimi sette anni e alle tre “reti di sicurezza” europee del valore di 540 miliardi di euro concordate nell’aprile 2020. In quanto tale, la risposta europea alla crisi è ambiziosa e commisurata alla sfida che il continente deve affrontare. Inoltre, è importante che le politiche monetarie e fiscali, sebbene attuate in modo indipendente nell’area dell’euro, si rafforzino a vicenda.

Sarà essenziale garantire che il sostegno fiscale fornito attraverso la NGEU non sia contrastato dal ritiro prematuro del sostegno fiscale finanziato a livello nazionale. In considerazione della gravità dello shock pandemico e dell’incertezza che ne deriva, la clausola di salvaguardia generale prevista dal Patto di stabilità e crescita è stata attivata nel marzo 2020 con una proroga fino al 2021 considerata probabile. Ciò consente ai governi di adottare le misure necessarie per combattere la pandemia, discostandosi dai requisiti di aggiustamento che normalmente si applicherebbero nell’ambito del patto, senza mettere a repentaglio la sostenibilità fiscale.

Mentre la stabilizzazione macroeconomica rimane una priorità, sarà importante mantenere la sostenibilità fiscale per tutta la durata della ripresa. La crisi in corso ha evidenziato come livelli molto elevati di debito pubblico possano comportare vulnerabilità e vincoli fiscali quando un paese è colpito da un forte shock economico. È quindi essenziale che il sostegno fiscale sia utilizzato in modo efficace per aumentare il potenziale di crescita e la resilienza, che a sua volta migliora la sostenibilità fiscale. I finanziamenti dell’UE dovrebbero essere spesi in linea con le esigenze specifiche del paese e le priorità di riforma concordate a livello europeo.

Come evidenziato dallo studio di Giovannini, Hauptmeier, Leiner-Killinger e Valenta, il modo in cui l’UE sta rispondendo alla crisi ha anche implicazioni per la futura progettazione e attuazione del quadro di governance europeo. In primo luogo, mentre la politica fiscale espansiva è necessaria per sostenere la ripresa, in futuro sarà importante che le regole fiscali sostengano efficacemente la riduzione dell’elevato debito pubblico nei periodi di congiuntura economica favorevole. In secondo luogo, la NGEU costituisce un elemento nuovo e innovativo del quadro fiscale europeo. Essa comporterà l’emissione di un consistente debito sovranazionale nei prossimi anni, e la sua costituzione ha segnalato la disponibilità politica a progettare uno strumento fiscale comune quando se ne presenti la necessità. Questa innovazione, seppur una tantum, potrebbe anche implicare lezioni per l’Unione Economica e Monetaria, che manca ancora di una capacità fiscale permanente a livello sovranazionale per la stabilizzazione macroeconomica in crisi profonde. La revisione del quadro di governance economica, avviata dalla Commissione nel febbraio 2020 e rinviata a causa della pandemia, offre una buona opportunità per incorporare queste importanti considerazioni.

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